Het vijfpresidentenrapport: een gemiste kans om de legitimiteit van de EMU te verbeteren

Copyright: Tristan Sparks

Op 22 juni jl. werd het  “Vijfpresidentenrapport” gepubliceerd, waarin vergaande voorstellen worden gedaan om de Economische en Monetaire Unie (EMU) verder te verdiepen, zoals een Europees bufferfonds om landen in recessie te hulp te kunnen schieten. Het rapport doet ook voorstellen om de democratische fundering van de EMU te verbeteren. Hoewel er een aantal concrete voorstellen van procedurele aard worden gedaan, ontbreekt echter een inhoudelijke visie op de rol van parlementen.

Alweer wordt zo een kans gemist om het democratisch tekort van de EMU aan te pakken.

Algemene maatregelen
In alle tumult van de Griekse crisis heeft het rapport van de ‘vijf presidenten’ weinig aandacht gekregen. Dat is zeer onterecht. In het rapport worden vergaande voorstellen gedaan. De titel van het rapport:  “De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie” geeft reeds de vergaande ambities ervan weer. De oprichting van een “Ministerie van Financiën” voor de eurozone, met een  “eurozone schatkist”(in 2025) is één van de meest vergaande concrete suggesties in het rapport. Ook wordt een Europese budgettaire raad voorgesteld om het toezicht op het begrotingsbeleid van de lidstaten te verstevigen en moet het macro-economisch beleid van de lidstaten meer gebaseerd worden op ‘Europabrede’ belangen en worden ondersteund door een “budgettaire stabilisatiemechanisme”.  Dit laatste element lijkt op de fiscale autoriteit voorgesteld door de Duitse minister Gabriel en de Franse minister Macron in het kader van hun pleidooi voor een radicale integratie van de eurozone (opiniestuk verschenen in diverse Europese kranten begin juni). Het zou de EU de bevoegdheid geven eigen belastingen te innen, iets wat tot nu toe altijd ondenkbaar is geweest.

Democratische versterking EMU?
Het ‘Vijfpresidentenrapport” is de opvolger van het  “Vierpresidentenrapport” uit 2012. De extra president van het huidige rapport betreft Martin Schulz, president van het Europees Parlement. Dat doet vermoeden dat het nieuwe rapport meer aandacht besteedt aan de democratische fundamenten van de EMU. Dat valt echter tegen.

Toegegeven, in vergelijking met het rapport uit 2012 bevat het huidige rapport meer concrete aanknopingspunten. Daar was echter niet veel voor nodig: het rapport uit 2012 legde weliswaar democratische legitimiteit en verantwoordingsplicht als een centrale pijler vast, maar bevatte slechts één uitgangspunt om daar handen en voeten aan te geven. Democratische verantwoording moest plaatsvinden op het niveau waarop besluiten worden genomen. En zelfs dat algemene uitgangspunt was nog problematisch. De nationale en Europese niveaus van besluitvorming zijn immers zozeer verweven dat het lastig is te bepalen waar democratische controle precies moet plaatsvinden.

Het nieuwe rapport bevat concretere aanbevelingen om het toezicht van het Europees Parlement op het economisch beleid  te versterken (bijvoorbeeld door op vaste momenten plenaire debatten met de Europese Commissie [Commissie] te organiseren). Ook de interactie tussen de Commissie en nationale parlementen en tussen het Europees Parlement en nationale parlementen moet meer gestroomlijnd worden.

Het zijn, kortom, procedurele voorstellen. Welke invloed de parlementen inhoudelijk kunnen en zouden moeten hebben, blijft onbenoemd.

Dat is vooral een probleem voor de nationale parlementen. Hun positie in het bepalen van economisch beleid wordt immers niet alleen in abstracte zin aangetast doordat de voorstellen raken aan de soevereiniteit van de lidstaten. De impact van de voorstellen is veel directer. Het begrotingsrecht is in het geding (met name door het voorstel om een begrotingsraad in te richten) en het recht belastingen te heffen (vanwege het voorstel een fiscale autoriteit op te richten) evenzeer. Daarnaast is het macro-economisch beleid een issue. Anders dan het begrotingsbeleid – waar gemeenschappelijke normen bestaan, zoals de 3% regel – kent het macro-economisch beleid geen gemeenschappelijke uitgangspunten. Hoe bijvoorbeeld de arbeidsmarkt of pensioensystemen moeten worden hervormd of het nationale investeringsklimaat moet worden verbeterd zijn in essentie politieke vragen.

De echte vraag is dus hoeveel invloed nationale parlementen moeten krijgen als deze plannen van de vijf presidenten werkelijkheid worden. Het is één ding om een commissaris naar het nationale parlement te kunnen halen om de landenspecifieke aanbevelingen te kunnen bediscussiëren. Zonder sanctiemogelijkheden blijft het echter een lege huls. De procedures die er inmiddels bestaan om nationale parlementen te betrekken bij de totstandkoming van Europese wetgeving kunnen hier inspiratie bieden. Het recht om de Commissie te dwingen een voorstel te heroverwegen zou hier bijvoorbeeld goed kunnen worden toegepast. Voor de totstandkoming van een fiscale autoriteit zouden verdergaande rechten voor nationale parlementen voor de hand liggen. [In dit blog ga ik specifieker in op de rol van nationale parlementen in de EMU]

De ontwikkeling van economisch beleid in de Europese Unie is nog steeds vooral een zaak van de uitvoerende macht, zowel nationaal (regeringen) als op Europees niveau (de Commissie). Daar brengen de huidige voorstellen, die vooral op een ‘stroomlijning’ van procedures en op het versterken van ‘dialogen’ zien, weinig verandering in. Om de EMU daadwerkelijk te democratiseren zijn echter harde rechten nodig, vooral wanneer nationale begrotingsrechten in het geding zijn of het recht belastingen te heffen.