De Aanbestedingswet 2012 als instrument voor het uitvoeren van maatschappelijke beleid

Op 23 juni 2017 vond de bijeenkomst ‘beter aanbesteden in 2022’ plaats, ter viering van het eerste lustrum van het executive onderwijs op het gebied van aanbesteden en inkoop aan de Universiteit Utrecht. Tijdens deze bijeenkomst kregen PPRC-onderzoekers mr. Willem Janssen, ir. Niels Uenk en ik de ruimte om te pitchen voor beter aanbesteden. De stelling die ik mocht verdedigen: Om effectief maatschappelijk beleid te voeren is kennis van de Aanbestedingswet 2012 noodzakelijk, leverde in de aansluitende digitale stemronde 74% ‘Eens’ stemmen op. Daarna volgde een mooie discussie. Deze blog is een bewerking van de pitch. Eerder verscheen op het Renforce-Blog al een blog over de pitch van Willem Janssen.

 Maatschappelijk beleid uitvoeren door kennis van de Aanbestedingswet

Of het nu gaat om het bereiken van de beste prijs-kwaliteitsverhouding voor publieke diensten of om het uitvoeren van duurzaamheidsbeleid; of het nu gaat om het stimuleren van kansen voor het MKB of het creëren van ruimte voor burgerinitiatieven; of dat het gaat om het aan het werk helpen van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt; mijn stelling is: voor het effectief uitvoeren van maatschappelijk beleid is kennis van de Aanbestedingswet 2012 noodzakelijk.

Het realiseren van maatschappelijke meerwaarde door middel van aanbestedingen staat steeds meer in de belangstelling. Waar aanbesteden eerder met name in het teken stond van het te leveren werk of  de te leveren goederen of diensten, wil men nu steeds vaker het geld dat met aanbestedingen wordt uitgegeven, tegelijkertijd inzetten voor het ten uitvoer brengen van maatschappelijk beleid. Veelgehoord commentaar is echter dat de Aanbestedingswet 2012 daarvoor belemmerend werkt: het aanbestedingsrecht wordt in die zin wel gezien als een optelsom van procedurele regels.

Dit is echter onterecht. De Aanbestedingswet 2012 werkt juist niet belemmerend, maar kan worden gezien als en krachtig instrument om de samenleving op duurzame en rechtvaardige wijze in te richten. Er zijn namelijk talrijke mogelijkheden in de Aanbestedingswet 2012 te vinden om maatschappelijke doelstellingen te verwezenlijken. Mogelijkheden die alleen maar zijn toegenomen sinds op Europees niveau het aanbestedingsrecht wordt erkend als een belangrijk marktinstrument voor een duurzaam, sociaal, innovatief en welvarend Europa. Een belangrijk marktinstrument dus om maatschappelijk beleidsdoelen te realiseren. Dit is dan ook duidelijk terug te zien in de Europese aanbestedingsrichtlijnen van 2014 en in de gewijzigde Aanbestedingswet 2012.

Voor het daadwerkelijk kunnen inzetten van het aanbestedingsrecht voor het uitvoeren van maatschappelijke doelen, is dan met name kennis nodig van de Aanbestedingswet en de talrijke mogelijkheden die deze wet biedt. Dit zal ik illustreren aan de hand van aantal voorbeelden, die onder meer zijn ontleend aan het ‘Juridisch Leaflet Maatschappelijk Aanbesteden’, geschreven door het Public Procurement Research Centre, in opdracht van het ministerie van BZK en RVO.

Maatschappelijke beleidsdoelstelling (1): duurzaamheid bevorderen

Stel, een aanbestedende dienst heeft duurzaamheid als maatschappelijke doelstelling. Waarom is kennis van de Aanbestedingswet nodig om deze beleidsdoelstelling te effectueren?

Allereerst leert kennis van de Aanbestedingswet dat duurzaamheid kan worden meegenomen gedurende de verschillende fasen van een aanbestedingsprocedure. Denk dan bijvoorbeeld aan de technische specificaties, waarin fair trade-eisen kunnen worden gesteld of denk aan de gunningscriteria die veel keuzeruimte laten aan de aanbestedende dienst om op duurzaamheid te selecteren.

Kennis van de Aanbestedingswet leert dat er meer mogelijk is om deze duurzaamheidsdoelstelling te kunnen effectueren. Zo kan een aanbestedende dienst de innovatieve kracht van marktpartijen op het gebied van duurzaamheid gebruiken door het toestaan van varianten of het gebruik van functionele specificaties. Wanneer een aanbestedende dienst bijvoorbeeld toestaat een variant in te dienen, mogen inschrijvers naast hun standaardofferte nog een offerte indienen: ‘de variant’. Zónder deze mogelijkheid bestaat een grote kans dat inschrijvers om risico’s te vermijden voor de veilige weg kiezen: de standaardofferte. Wanneer echter varianten zijn toegestaan zal de inschrijver eerder ook zijn innovatieve en creatieve offerte indienen. In het geval van functionele specificaties geldt dat de aanbestedende dienst kan profiteren van de kennis en mogelijkheden van marktpartijen door niet te specificeren hoe een product eruit moet zien, maar wat het moet kunnen. Marktpartijen worden dan uitgedaagd zelf te laten zien welke – in dit geval – duurzame oplossing zij kunnen leveren. Bij beide mogelijkheden wordt de kans op de ‘beste duurzame’ inschrijving groter, wat past bij de beleidsdoelstelling van de aanbestedende dienst.

Maatschappelijke doelstelling (2): creëren van kansen voor het MKB, startende ondernemers en burgerinitiatieven

De maatschappelijke doelstelling van de aanbestedende dienst is nu het creëren van kansen voor het MKB, het creëren van kansen voor startende ondernemers en daarnaast het bieden van mogelijkheden voor burgerinitiatieven. De mogelijkheden die de Aanbestedingswet 2012 biedt om dit te verwezenlijken zijn divers, ik noem er een paar.

Allereerst is het mogelijk een opdracht aan meerdere ondernemers te gunnen via een raamovereenkomst. Deze manier van aanbesteden stimuleert dat zo veel mogelijk ondernemers (en dus ook het MKB en startende ondernemers) een kans krijgen om een opdracht of een deel daarvan uit te voeren. Startende ondernemingen worden op deze manier bovendien geholpen om hun onderneming op te zetten. Dankzij de raamovereenkomst hebben ze namelijk een kans op meer omzet, krijgen ze de kans om ervaring op te doen en werken ze aan een potentieel referentieproject dat gebruikt kan worden in toekomstige aanbestedingen.

Een andere belangrijke mogelijkheid voor deze beleidsdoelstelling is het opdelen in zoveel mogelijk percelen. Ter voorbeeld: een gemeente gaat het groenbeheer aanbesteden, waarvan de totale waarde het Europese drempelbedrag overschrijdt. De gemeente kan dan bijvoorbeeld besluiten de gemeente in buurten te verdelen, waarbij elke buurt een apart perceel vormt. Het zoveel mogelijk opdelen van percelen kan namelijk genoemd worden als één van de meest effectieve methoden om meer kansen te bieden aan kleine ondernemingen die wat betreft capaciteit en expertise moeilijk kunnen concurreren met grotere partijen.

En dan nu de ruimte voor buurtinitiatieven. Neem in hetzelfde voorbeeld dat daarnaast een buurtinitiatief kenbaar heeft gemaakt een deel van deze opdracht, het groenbeheer in de eigen buurt, graag zelf te willen uitvoeren tegen een vergoeding. Ten behoeve van het buurtinitiatief kan de gemeente voor die buurt besluiten dit perceel buiten de aanbestedingsprocedure te houden en één op één te gunnen aan het buurtinitiatief. Op grond van art. 2.18 lid 3 sub b Aanbestedingswet 2012 is deel 2 van de Aanbestedingswet 2012 namelijk niet van toepassing op percelen voor diensten met een waarde van minder dan € 80.000, mits de waarde van deze opdracht niet meer bedraagt dan 20% van de totale waarde van alle percelen bij elkaar.

Maatschappelijke beleidsdoelstelling (3): bevorderen van draagvlak en sociale cohesie bij inwoners en/of gebruikers publieke dienst

Aanbestedende diensten proberen bij aanbestedingen steeds vaker het draagvlak onder de inwoners en/of gebruikers van de publieke dienst te vergroten of zelfs de sociale cohesie te bevorderen. De Aanbestedingswet biedt daarvoor mogelijkheden. Zo kan bijvoorbeeld de marktconsultatie, die met name als functie heeft om te bezien wat de markt te bieden heeft, ook gebruikt worden om deze beleidsdoelstelling te realiseren. Bij een marktconsultatie kunnen namelijk ook heel goed burgers en belangenorganisaties worden uitgenodigd om hun input te geven. Een andere mogelijkheid die de wet biedt is om burgers of gebruikers van de dienst gedurende het gehele aanbestedingstraject te betrekken bij de keuzes die worden gemaakt. Beide opties worden gefaciliteerd door de Aanbestedingswet 2012 en kunnen daarmee worden ingezet om maatschappelijk beleid effectief uit te voeren.

Tot slot

Er zijn nog veel meer mogelijkheden te noemen: het meenemen van sociale overwegingen of mensenrechten – in aanbestedingen van elektronica bijvoorbeeld – of het betrekken van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt, bijvoorbeeld via het geheel of gedeeltelijk voorbehouden van opdrachten aan sociale werkplaatsen of sociale ondernemingen. Duidelijk moge daarmee zijn dat kennis van de Aanbestedingswet 2012 noodzakelijk is om inzicht te verkrijgen in de vele mogelijkheden die de Aanbestedingswet biedt om effectief maatschappelijk beleid uit te voeren. Met die inzichten kan het aanbestedingsrecht bovendien niet langer worden gezien als een optelsom van procedurele regeltjes. Integendeel, het is een krachtig marktinstrument dat kan worden ingezet ter bevordering van een eerlijke en duurzame samenleving.