Burgerforum Duurzaamheidsinitiatieven. Een oplossing voor het democratische tekort van de Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven

Nelly Wisse en Eveline Neele

In februari 2013 maakten organisaties uit de pluimveesector, de kippenvlees-verwerkende industrie en supermarkten afspraken over de productie van kippenvlees. De duurzame ‘Kip van Morgen’ zou het regulier geproduceerde kippenvlees in het basisassortiment van supermarkten in 2020 volledig gaan vervangen. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) kwam echter tot de conclusie dat de consument niet bereid was om meer te betalen voor de ogenschijnlijk beperkte verbeteringen op het gebied van dierenwelzijn en milieu. De Kip van Morgen was volgens ACM een onaanvaardbare beperking van de concurrentie. Het initiatief kwam daardoor niet tot stand. De Kip van Morgen laat zien dat er een spanningsveld bestaat tussen de ontwikkeling van duurzaamheidsinitiatieven en het mededingingsrecht. De ACM verbiedt initiatieven die de economische toets niet kunnen doorstaan, terwijl deze gezien de gewenste ontwikkeling naar een meer duurzame samenleving niet verboden zouden moeten worden. 

De huidige regering zag dit spanningsveld als aanleiding om op 9 juli 2019 de Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven in te dienen bij de Tweede Kamer. Op basis van dit wetsvoorstel kunnen ondernemingen die een duurzaamheidsinitiatief ontwikkelen de minister verzoeken de gemaakte afspraken te vertalen in regelgeving. De minister moet vervolgens afwegen of het stellen van regels het algemeen belang dient. Wanneer dit volgens de minister het geval is,  wordt een algemene maatregel van bestuur – mogelijk verder uitgewerkt in een ministeriële regeling – opgesteld. Hierdoor wordt het duurzaamheidsinitiatief regelgeving en valt het buiten de reikwijdte van het mededingingsrecht, waardoor het bovenstaande spanningsveld wordt opgelost. 

Deze oplossing staat echter op gespannen voet met het primaat van de gekozen wetgever, zoals de Raad van State terecht opmerkte in haar advies aan de wetgever.  In een democratische rechtsstaat is het de gekozen wetgever die de voornaamste rechtspolitieke keuzes over wettelijke regelingen behoort te maken. Niet de minister. Er kunnen dus vraagtekens gesteld worden bij de delegatie van deze weinig begrensde bevoegdheid aan de minister om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. In deze korte bijdrage bepleiten wij dat dit democratische tekort (gedeeltelijk) opgelost kan worden door het introduceren van burgerparticipatie in de vorm van een Burgerforum Duurzaamheidsinitiatieven.

Hoe om te gaan met het tekort aan  democratische legitimiteit?

De regering heeft ervoor gekozen om het wetsvoorstel ondanks het kritische rapport van de Raad van State in te dienen bij de Tweede Kamer en lijkt de bezwaren ten aanzien van de democratische legitimiteit dus voor lief te nemen. Dit is verwonderlijk, aangezien duurzaamheidsinitiatieven een grote maatschappelijke impact kunnen hebben en om die reden een zo groot mogelijke democratische legitimiteit zouden moeten genieten.

Wat zijn de alternatieven? De regering zou ervoor kunnen kiezen het wetsvoorstel alsnog in te trekken. In dat geval blijven de ‘gewone’ mededingingsregels gelden voor duurzaamheidsinitiatieven. Als partijen wensen dat er voor specifieke duurzaamheidsinitiatieven een uitzondering wordt gemaakt, dan kan een voorstel de normale wetgevingsprocedure doorlopen. Hoewel dit de gebreken op het gebied van democratische legitimiteit geheel wegneemt, bieden bottom-up initiatieven een snellere oplossing. Zo duurt de ‘normale’ procedure tot wetgeving gemiddeld ongeveer 1,5 jaar, terwijl een procedure tot het ontwikkelen van een ministeriële regeling maar een aantal maanden duurt. Belangrijker is het feit dat  maatschappelijke initiatieven vanuit de Nederlandse polder gedachte juist worden gestimuleerd door de huidige regering. Er lijkt dus enige tegenstrijdigheid te bestaan tussen het enerzijds stimuleren van dit soort initiatieven, terwijl anderzijds het bestaande wetgevingsproces remmend kan werken. 

De vraag is dus hoe de gekozen route uit het wetsvoorstel aan meer democratische waarborgen kan worden onderworpen. Een nog niet in voldoende mate verkende oplossing is het direct betrekken van de burger bij de beoordeling van duurzaamheidsinitiatieven. Burgerparticipatie heeft de potentie om  de democratische legitimiteit van de besluitvorming en regeling te vergroten, en komt daardoor tegemoet aan de bezwaren van de Raad van State.

Burgerparticipatie: beleidsadvisering

Het wetsvoorstel bevat overigens al een vorm van burgerparticipatie. Burgers worden door de mogelijkheid van het doen van een verzoek actief aangespoord om zélf een concreet duurzaamheidsinitiatief op de politieke agenda te zetten. Burgers, die betrokken en niet betrokken zijn bij het initiatief, hebben echter geen invloed op de inhoudelijke besluitvorming die volgt op dit verzoek. Hier lijkt ruimte te zitten voor verbetering: de burger kan ook in die vervolgfase betrokken worden. De vraag is alleen: in welke mate? En hoe?

Globaal zijn er vier gradaties te onderscheiden in de mate van impact van burgerparticipatie op de politieke besluitvorming: raadplegen, adviseren, coproduceren en meebeslissen. Beleidsadvisering lijkt in dit kader het meest geschikt. Burgers kunnen advies geven over het beleid. Dit betekent dat zij een rol spelen bij de te maken belangenafweging: de vraag of  het duurzaamheidsinitiatief een algemeen belang dient. Door het geven van advies dragen zij bij aan het uiteindelijke besluit. 

Hoe de beleidsadvisering concreet vorm wordt vormgegeven, hangt af van het doel van participatie. Over het algemeen zijn er drie doelen die gediend worden door burgerparticipatie: het verhogen van legitimiteit van een besluit, het creëren van draagvlak onder de bevolking voor een besluit en het verbeteren van de kwaliteit van de besluitvorming. Elke vorm van burgerparticipatie draagt bij aan democratische legitimiteit. Burgers nemen immers actiever deel aan de besluitvorming dan zonder de participatie het geval zou zijn. In hoeverre burgerparticipatie bijdraagt aan het creëren van draagvlak en het verbeteren van de kwaliteit van de besluitvorming is meer afhankelijk van de vorm van burgerparticipatie die gekozen wordt. Sommige vormen van burgerparticipatie zijn vooral geschikt om draagvlak te vergroten, andere liggen meer voor de hand als gestreefd wordt naar kwalitatief betere besluitvorming.

Streven naar draagvlak… 

Een bekende vorm van burgerparticipatie die kan bijdragen aan  het vergroten van draagvlak voor een besluit, is het (raadplegend) referendum. Ook de keuze-enquête is hiervoor geschikt. Een referendum stelt de burger in staat zich uit te spreken over een specifieke beleidsvraag in de vorm van ‘ja/nee’, bij een keuze-enquête is het onderwerp waarover een enquête wordt ingevuld uitgebreider uitgewerkt. Een belangrijk voordeel van beide typen burgerparticipatie is dat alle burgers betrokken worden bij de besluitvorming.

Hoewel het referendum en de keuze-enquête het draagvlak van een besluit genomen op grond van de Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven vergroot, kleeft aan deze typen beleidsadvisering een groot nadeel: de kwaliteit van het advies is (over het algemeen) laag. Bij het kiezen van partijen of kandidaten voor parlementsverkiezingen is het aantal issues en standpunten al eindeloos. Dit wordt bij (ingewikkelde) duurzaamheidsinitiatieven niet minder. Zelfs voor goed geïnformeerde kiezers is het veelal een uitdaging om de gevolgen van de verschillende uitkomsten te beoordelen, laat staan voor burgers die zich minder goed informeren. Dit komt de kwaliteit van de uitkomst van de keuze-enquête of het referendum niet ten goede. Daarbij komt dat bij een referendum of keuze-enquête daadwerkelijk contact tussen burger en overheid mist. Daarnaast ontstaat er een praktisch probleem. Referenda en enquêtes zijn kostbaar en kunnen veel tijd in beslag nemen.  

Tot slot is het van belang dat het draagvlak van een regeling alleen wordt vergroot wanneer voldoende burgers hieraan meedoen en de uitkomst van het referendum of de keuze-enquête wordt gevolgd. Dit blijkt in de praktijk lastig. Zo bracht in 2016 tijdens het Oekraïne-referendum slechts 32,2% van de kiezers een stem uit. Ter vergelijking: bij de Tweede Kamerverkiezingen één jaar later bracht 81,9% van de kiezers een stem uit. Ook is voor burgers vaak onduidelijk wat er met de uitkomst van het referendum wordt gedaan. De vraag werpt zich daarom op: vergroten referenda en keuze-enquêtes daadwerkelijk het draagvlak, als maar een klein percentage van de burgers hieraan deelneemt en er geen garantie is dat uitvoering wordt gegeven aan de uitkomst? Nuttiger lijkt daarom een verkenning van een Burgerforum Duurzaamheidsinitiatieven.

… of streven naar kwaliteit

De kwalitatief hoogstaande beleidsadviezen die nodig zijn in het kader van het Wetsvoorstel ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven vereisen serieuze betrokkenheid en nauwkeurige belangenafwegingen door de burger. Een vorm van burgerparticipatie waar wel direct en intensief contact met burgers is, is het burgerforum (ook wel burgerjury of burgerpanel genoemd). Een kleine groep burgers wordt uitgenodigd om beleidsadvies te geven, in dit geval over een specifiek duurzaamheidsinitiatief dat voorligt. Het burgerforum bestaat uit een vaste groep burgers, die door hun langdurige betrokkenheid steeds meer te weten komen over duurzaamheidsinitiatieven. De groep bestaat idealiter uit burgers die een afspiegeling vormen van de bevolking, om zo het draagvlak onder alle burgers te vergroten. 

In de praktijk blijkt dit een laatste opgave, zoals blijkt uit de samenstelling van het Burgerforum Kiesstelsel dat in 2006 door minister Pechtold werd geïnstalleerd. Dit burgerforum had als opdracht te onderzoeken wat in hun ogen het meest geschikte kiesstelsel zou zijn voor de Tweede Kamer. Uit het bestand Gemeentelijke Basis Administratie werden 50.000 kiezers geselecteerd. Deze kiezers kregen allen een uitnodiging voor een informatiebijeenkomst. Uiteindelijk bezochten slechts 3000 mensen de informatiebijeenkomsten en stelden maar 1700 van hen zich kandidaat. Uit deze 1700 mensen zijn uiteindelijk 140 leden middels loting aangewezen. Hoewel bij het loten  rekening werd gehouden met de man-vrouw verhouding, vormde het Burgerforum Kiesstelsel geen afspiegeling van de bevolking. De burgers die zich kandidaat stelden waren hoger opgeleid en minder religieus dan de gemiddelde Nederlander. Bovendien behoorden zij tot hogere sociale klassen en verschilden ze van de gemiddelde Nederlander wat betreft arbeidssituatie, stemgedrag en hervormingsgezindheid. Echter, er was wel sprake van een zekere diversiteit van opvattingen over kiesstelsels. Deze diversiteit was evenredig met de diversiteit onder de gehele bevolking.Hierdoor wordt aangenomen dat het advies van het Burgerforum Kiesstelsel wel dichtbij de mening van burgers ligt.

Om het democratisch tekort van de besluitvorming op grond van de Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven te ondervangen, is het van belang dat het ‘Burgerforum Duurzaamheidsinitiatieven’ een advies uitbrengt dat strookt met de opinie van de gehele bevolking. Zoals het voorbeeld van het Burgerforum Kiesstelsel aantoont, is dit goed mogelijk. Het feit dat er wellicht geensprake is van een gehele afspiegeling van de bevolking, doet aan de waarde van het advies geen afbreuk. 

Wat het Burgerforum Kiesstelsel ook laat zien, is dat de betrokken burgers in staat zijn om in korte tijd goed geïnformeerd tot een kwalitatief hoogstaand advies te komen. Dit is een groot voordeel van een burgerforum en iets waar de (complexe) besluitvorming op grond van de Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven enorm bij gebaat zou zijn. Bovendien is de transitie naar een duurzamere samenleving een transitie die bottom-up plaats moet vinden. Burgers spelen in deze transitie een belangrijke rol. Hierbij past goed dat zij ook een prominente rol spelen in de besluitvorming rondom de transitie. Het Burgerforum Duurzaamheidsinitiatieven kan een directe spreekbuis zijn van de bevolking. Zij kan geïnformeerd en betrokken een besluit nemen, met als belangrijkste voordeel dat het Burgerforum Duurzaamheidsinitiatieven dit – vanwege het feit dat zij slechts over één thema een besluit hoeft te nemen – snel kan doen. Een vergelijking kan gemaakt worden met de rol die de Tweede Kamer normaal gesproken op zich neemt, met als groot verschil dat het nu natuurlijk gaat om een advies.

Een belangrijk aandachtspunt voor de wetgever is dat de democratische legitimiteit van de algemene regels die op grond van de Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven worden vastgesteld alleen kan worden vergroot als de minister gehouden is om de adviezen van het burgerforum zo veel mogelijk op te volgen. Het Burgerforum Duurzaamheidsinitiatieven mag geen papieren tijger worden. Volgt de minister een advies niet op, dan zou dit gemotiveerd worden. Alleen als het burgerforum serieus wordt genomen kan zij de democratische acceptatie en legitimiteit van wetgeving omtrent duurzaamheidsinitiatieven vergroten.

Tot slot 

Hoewel het geen panacee is, lijken de algemene regels op grond van de Wet ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven baat te kunnen hebben bij het  direct betrekken van de burger middels een burgerforum. Een Burgerforum Duurzaamheidsinitiatieven is in staat om een kwalitatief zeer hoogstaand advies uit te brengen dat strookt met de opinie van de bevolking om zo het democratische tekort te kunnen beperken. Aandachtspunten bij het instellen van een burgerforum zijn het garanderen van een goede afspiegeling van alle opvattingen die heersen onder de bevolking. Ook is van belang dat de minister daadwerkelijk gehouden is om de adviezen van het burgerforum in acht te nemen, door ze op te volgen of te motiveren waarom het advies niet gevolgd wordt. Alleen op die wijze kan het burgerforum echt bijdragen aan de democratische legitimiteit van de wetgeving omtrent duurzaamheidsinitiatieven.