Referendum Oekraïne geen slechte zaak (zoals drie Utrechters beweren). En is parlementaire democratie dan wel zaligmakend?

Het referendum van Geenpeil over het associatieakkoord tussen de Europese Unie, haar lidstaten en Oekraïne houdt de Utrechtse gemoederen aardig bezig. Maar liefst drie Utrechtse hoogleraren lieten zich de afgelopen weken publiekelijk over het referendum uit. Het begon met Linda Senden, enkele weken geleden in NRC Handelsblad en op dit blog. Hier kwam eind oktober Sybe de Vries bij, met een hartenkreet tijdens zijn oratie. Vorige week was daar tot slot nog hoogleraar mensenrechten Bas de Gaay Fortman die, geflankeerd door politicoloog Bob van den Bos, ook het podium van de opiniepagina van NRC Handelsblad beklom.

On basis van verschillende argumenten was het oordeel over het referendum in al deze gevallen negatief. Toch ben ik nog steeds blij dat ik het initiatief van Geenpeil heb ondertekend. Niet dat ik het afkeur dat de Staten-Generaal met de wet ter goedkeuring van het verdrag hebben ingestemd. Integendeel, het lijkt mij een goede zaak dat de EU Oekraïne meer binnen haar invloedssfeer trekt. Een positieve houding tegenover het associatieakkoord diskwalificeert echter niet meteen het referendum dat door meer dan 400.000 Nederlanders is afgedwongen. Vooral De Gaay Fortman lijkt hier anders over te denken. Hij roept voorstanders van het akkoord zelfs op om thuis te blijven op de dag van het referendum. Dit omdat een stem voor de goedkeuringswet meetelt bij de berekening van het vereiste opkomstpercentage van 30 procent.

Ook een meerderheid van de partijen in de Tweede Kamer mikt op een laag opkomstpercentage, gezien het gebrek aan enthousiasme onder voorstemmers (op D66 na) om actief campagne te voeren voor de goedkeuringswet. Ik vind deze houding onverstandig. De Nederlandse democratie wordt geen dienst bewezen, wanneer het referendum genegeerd wordt. Als partijen die in 2013 en 2014 instemden met de Wet raadgevend referendum het laten afweten bij de eerste de beste wet die aan zo’n referendum wordt onderworpen, getuigt dat van weinig respect voor de democratie. Laat dat debat over Europa – want de kwestie Oekraïne is straks slechts bijzaak – er maar komen. Wie weet welk engagement dat zal opleveren!

De Gaay Fortman meent dat hij de Nederlandse democratie juist wel een dienst bewijst met zijn oproep het referendum te negeren. Zijn voornaamste verdedigingslijn is het principe van volksvertegenwoordiging in artikel 50 van onze Grondwet. Een referendum zou niet in ons democratische bestel passen. Dit argument tref je impliciet ook aan in de betogen van Senden en Van den Bos. Referenda zouden niet structureel bijdragen aan het terugdringen van het democratisch tekort in Europa. We moeten eerst maar bekijken hoe parlementen hun Europese rol kunnen verbeteren en versterken (Senden). En hoezo is het associatieakkoord niet democratisch? Het verdrag is toch goedgekeurd door het Europees Parlement en 28 nationale parlementen (Van den Bos).

Zulke argumenten dichten wat mij betreft parlementen ten onrechte een exclusieve democratische positie toe. Het fenomeen volksvertegenwoordiging, zoals we dat vandaag kennen, is niet ongenaakbaar. Het was een vrucht van de verlichtingsfilosofie van de achttiende eeuw en paste vervolgens perfect in het liberale burgerlijke denken van de negentiende eeuw. In het Europa van 2015 voelt de parlementaire democratie zich minder thuis. Dat heeft twee oorzaken. Allereerst worden parlementen als onmachtig gezien bij het vervullen van hun rol binnen de trias politica. Veel meer dan hun medespelers hierbinnen, regeringen en rechters, lijken zij te verdrinken in het integratieproces. Dit ligt echter niet alleen aan het complexe karakter van dit proces. In de tweede plaats moet namelijk ook simpelweg geconstateerd worden dat de premissen van parlementaire democratie zich niet geweldig verdragen met de democratische uitgangspunten van onze tijd. Op deze tweede oorzaak zal ik wat nader ingaan.

Ons principe van volksvertegenwoordiging vindt een oorsprong in de gedachte dat er mannen en (inmiddels ook) vrouwen in onze samenleving rondlopen die zo wijs en deugdzaam zijn, dat wij het formuleren van het algemeen belang met een gerust hart gedurende een bepaalde periode aan hen kunnen overlaten. Parlementariërs worden volgens een klassiek republikeins inzicht gevormd uit de ‘natural aristocracy’ van een land – mensen die de besten (aristoi) zijn vanwege hun deugden en talenten in plaats vanwege hun geboorte. Dit lijkt vandaag geen bijster populair inzicht. Op zich zal niemand betwisten dat deugdzaamheid en talent betere keurmerken vormen dan geboorte. Ook zonder de factor erfelijkheid staat aristocratie evenwel op gespannen voet met het democratische gelijkheidsdenken van onze tijd. Argumenten die te maken hebben met deskundigheid doen binnen dit denken al snel elitair aan. Het associatieakkoord met Oekraïne te ingewikkeld? Misbruik het verdrag niet voor een meer fundamenteel debat over de toekomst van Europa? Dat bepaal ik zelf wel! En waarom zouden parlementariërs dat beter kunnen beoordelen dan de man of vrouw op straat?

Een belangrijke reden waarom het principe van politieke representatie zo goed in de negentiende eeuw paste, was dat men met behulp van deze figuur de res publica kon behartigen, maar niet democratisch de boer op hoefde te gaan. Een volk kon vertegenwoordigd worden, zonder dat het volk enige zeggenschap had in de samenstelling van het vertegenwoordigende orgaan. Vandaag hebben we hier weinig begrip voor. De invoering van het algemeen mannen- en vrouwenkiesrecht in 1917-1919 zijn mijlpalen in onze geschiedenis. Maar is het niet inconsequent om deze gebeurtenissen te bejubelen, en tegelijkertijd huiverig te staan tegenover directe volksinvloed op een fundamentele kwestie van buitenlands beleid? Ik houd af en toe mijn hart vast als ik op straat, televisie of internet zie welke types in Nederland bij verkiezingen hun stemrecht mogen uitoefenen. Niettemin vind ik het een verkeerd idee om terug te keren naar het caoutchouc-tijdperk.

Dezelfde logica mag naar mijn mening ook worden toegepast op de discussie over het referendum. Ja, door Geenpeil wordt de werkelijkheid rond het associatieakkoord op een tamelijk ongenuanceerde wijze voorgesteld. Zulk populisme is echter eigen aan de democratie en moet dan maar in het publieke debat bestreden worden. Ik betwijfel verder of referenda ongeschikt zijn om het door burgers ervaren democratisch tekort terug te dringen, zoals Senden stelt. Zij gaat ervan uit dat democratische verlossing voornamelijk moet komen van veranderingen op het niveau van de parlementen, maar dat is op grond van het bovenstaande nu maar de vraag. Referenda zullen het besluitvormingsproces in de EU ongetwijfeld ingewikkelder maken dan het nu al is, maar kunnen dit proces de broodnodige legitimatie verschaffen die op dit moment ontbreekt.

En laten we wel wezen: institutionele veranderingen op het niveau van de parlementen, zoals het voorstel-Van der Staaij, rijden een soepel besluitvormingsproces net zo goed in de wielen. In het geval van het voorstel-Van der Staaij is het bovendien erg onwaarschijnlijk dat de verandering ervan komt. Sinds de jaren vijftig is de Grondwet praktisch niet meer aangepast om een belangrijke institutionele stelselwijziging door te voeren. Op de procedure van artikel 137 lopen serieuze voornemens gemakkelijk stuk. Referenda onder de Wet raadgevend referendum hebben een niet-bindend karakter en zijn als gevolg hiervan niet voor de poort van deze procedure komen te staan. Laten we het instrument een kans geven, ook nu het een niet-alledaagse wet maar de goedkeuring van een complex Europees verdrag betreft. Ons parlementaire systeem kan deze aanvullende democratische route goed gebruiken.